中欧社会论坛 - China Europa Forum中国土地利用现状、问题和发展展望（综述）
叶剑平, 张正峰, 吴正红
2007
中国人民大学土地管理系
现状与问题
（一）耕地保护问题
中国人口众多、人均资源相对不足，后备资源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。中国以不到世界10%的耕地，承载着世界22%的人口。目前，中国耕地只有18.27亿亩，人均仅有1.39亩，还不到世界人均水平的40%，更为严峻的是，中国有限的耕地资源在持续减少。
（二）农村集体土地利用问题
1．农村土地承包经营权。
2．农村集体建设用地流转。农村集体建设用地流转渠道过于狭窄，在一定程度上促使了隐性化、非公开化农村建设用地流转的行为的发生和农村土地自发入市现象突出。
3．农村土地征收或征用。 目前一些地方征用土地不是为了公共利益的需要，而仅仅是从发展城市经济、招商引资、增加财政收入的角度考虑问题，实际上是牺牲了农民的利益；二是在土地征用转换利用中征地方并没有给农民以合理的土地补偿。
（三）土地市场问题
1．中国土地市场特点。中国土地市场，是建立在土地公有制的产权基础上。中国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地实行土地公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。中国目前基本是城市土地市场，农村土地市场基本没有得到法律正式确认，架设在城市和农村土地之间的唯一通道是城市政府对农村集体土地的征收。
2．目前土地市场存在的问题。（1）城市土地资源市场化配置比重不高。（2）地方政府有强烈的“用地冲动”，土地市场监管力度不够，并造成国有土地资产一定程度流失。（3）土地市场秩序不规范，程序不完善，信息公开程度不够，监督不到位，存在一定程度的弄虚作价、“暗箱”操作的行为。（4）城乡结合部土地隐性市场滋长。
（四）城乡建设用地集约利用问题
主要表现为：（1）城市呈“摊大饼”式无序外延扩张，用地面积和规模过大，占用大量耕地，土地利用浪费严重；（2）城乡建设用地总体配置不合理，“散、乱”现象突出；（3）城市土地利用结构不合理；（4）城市人均用地水平偏高，城市土地利用潜力没有得到完全发挥；（5）城市土地管理和土地市场不规范。
（五）土地利用规划问题
主要包括：（1）规划缺乏动态性。具体体现为尚不能适应市场经济发展需要和缺乏统一在总目标下的多种方案选择；（2）规划缺乏超前性。具体表现为滞后于社会经济的发展和城镇规划；（3）规划缺乏可操作性。规划编制中偏重于分析和评价，过于偏重农用地的评价与研究，轻视结构优化调整和空间布局，以及不能及时调整规划编制思路，适应发展需要；（4）规划缺乏科学性。表现为规划研究较少与学科的规划理论相联系，先进的科学技术手段应用不多见，基础数据不实；（5）规划缺乏个性。表现为规划编制过程中土地利用目标、方针和实施措施没有独特性，规划方案缺少地方特色。
（六）土地整理的问题
目前土地整理还存在许多问题，主要体现为：（1）土地整理投资主体单一，尚未形成多元化土地整理投资机制；（2）没有充分发挥农民的积极性，浮夸现象比较严重；（3）现行的农村土地产权制度对土地整理形成了一定的制约，如农村集体土地登记工作落后，农村土地经营权流转不足且不规范等；（3）土地整理过程中相关利益难以协调。
（七）土地储备的问题
该制度目前存在的主要问题表现为：（1）土地收购储备尚缺少国家层面的法律依据；（2）土地收购储备机构缺乏经营自主权；（3）土地储备过分强调政府垄断，造成社会福利损失；（4）政府过多参与难以保证土地储备的公开、公平和公正；（5）土地收购储备机构的融资蕴含风险；（6）土地储备机构的法律性质蕴含着违约风险。
（八）土地参与宏观调控问题
问题主要包括：（1）缺乏宏观调控意识以及与其他宏观调控政策工具配合的基础；（2）土地收益分配和监督机制不完善。（3）土地规划难以落实。其原因主要包括两方面：一是中国现行的规划体制很不完善，许多规划之间协调困难，其中最突出的就是城市规划与土地利用规划的不协调；二是中国现行的土地规划长远战略性不够，而且往往根据当地经济发展需要确定土地供应量，与上一级土地规划的限制出现脱节。